关于推进境外投资管理体制改革建立高层次境外投资领导协调机制的提案

中国集团公司促进会2012年全国政协十一届五次会议提案

近年来，在国务院提出的“走出去”战略的推动下，我国企业对外投资合作取得了很大进展。2010年我国已成为全球第五大国际投资者，对外直接投资达680亿美元。截至2011年9月底，我国对全球130个国家和地区2418家境外企业的直接投资总额累计超过3000亿美元。这表明,我国经济正在进入从单纯的“引进来”发展到“引进来”与“走出去”并重的战略转型期。与之相应，我国现行的境外投资管理体制，在很大程度上已不能完全适应境外投资合作的形势发展需要，进一步推进境外投资管理体制改革已是势在必行。
　　现行体制存在的问题主要表现在三个方面：
　　第一，审批程序不适应跨国购并的要求
　　我国企业进行境外投资仍然面临着资本管制和冗长繁琐的审批流程。对外投资的审批流程涉及多个不同的政府部门，其中包括商务部、国家发展和改革委员会、国家外汇管理局以及各类行业监管机构等。这种复杂的审批程序以及过长审批时间，不仅导致对外投资成本上升，更有可能会使我国企业错失市场良机。另外，多头审批及审批时间过长容易导致我国的境外投资企业对于同一项目的无序竞争。
　　第二，重审批，轻促进，轻监管
　　目前的对外投资管理体制仍偏重于事前审核，而缺乏足够有效的促进和保障手段。对国有企业境外机构来说,加强监管也是提高经营效率,防止国有资产流失的重要手段。依靠审批制来实施监管是缺乏效率的,政府部门应针对不同的投资主体,制定不同的监管办法。对国有境外企业应通过监管国内投资主体来监管境外投资企业；对民营企业政府应从宏观角度进行监管。
　　第三，政府部门政策性保护措施欠缺
　　我国企业进行境外投资往往会遭遇政治风险、汇率风险、国有化征收风险等，企业对于东道国拒绝承认合同契约，强制收归国有和突发性政局动荡难以应对。发生此类情况，需政府采取措施，通过外交、商务、税务等部门进行政府间交涉，给予必要的帮助，在保障我国对外投资企业在东道国的合法权益和提供有利的投资环境方面发挥应有的作用。
　　为此，建议：
　　由国务院牵头设立高层次的境外投资工作多部委联合协调机制，将分散在商务部、发改委、财政部、外汇管理局等部门有关境外投资的相关业务集中起来，进行统一管理，对境外投资进行规划、协调、立法、服务与监督。
　　高层次的境外投资工作多部委联合协调机制应主要担负以下职责：负责境外投资的法律、政策、制度的制定；负责根据国民经济综合发展的需要和全球政治经济资源市场格局状况，统一规划、指导与审核境外投资重大项目；统一协调境外重大项目各投资方的关系，解决长期存在难以解决的我国企业在境外投资中的相互竞争问题；统一协调我国与世界各国签订的双边投资保证协定的执行，履行“代位求偿”权利；协调境外资源投资亏损准备金的设立、提取和使用；负责对境外重大投资项目与东道国政府的关系协调以及危机事件处理。
　　实际上，设立对境外投资实行全过程服务、管理与监控的统一归口管理部门是国际上大多数国家的通行做法。如美国设立有直属联邦政府的境外投资机构，专门负责境外投资业务的服务保障业务。日本也成立了贸易振兴机构,为境外企业提供服务。
　　综上，在我国设立高层次的境外投资工作多部委联合协调机制，不仅有助于简化审批流程，减少不必要的评估环节，提高审批效率，加强境外投资项目的统一协调，解决境外投资的无序竞争问题。同时，该机制可以协调政府和企业的职责分工，推进对外投资项目，特别是关系到国家能源安全和经济安全的战略性重大项目的实施与推进，为加快推进我国企业“走出去”战略助力。