新一届中央政府财税制度改革创新思路与实施举措

高培勇

（高培勇，中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长，中国财税体制研究资深专家，曾三次为中央政治局集体学习讲课。）

        一、新一轮财税体制改革是全面深化改革的交汇点，改革的艰巨性和复杂性远远高于以往任何一次改革，因而也带有极大的不确定性。
        很高兴有这个机会跟企业家们一起研究财税改革问题。这一轮的财税体制改革不同于以往任何一次财税体制改革。从2013年11月15日发布中共中央十八届三中全会决定，到去年的6月30日中央政治局审议通过深化财税体制改革总体方案，再到今天，大概有一年多的时间了。现在很多人都在谈论这个问题，说十八届三中全会决定刚刚发布的时候，我们对整个改革、对财税改革有一个非常明确的预期，但是一年多以后，感觉当初的预期和现在的进程相比是有距离的。
        为什么会有这样的距离？因为这一轮的财税体制改革比以往的任何一轮财税体制改革都有不同之处。比如说，这一轮财税体制改革是在全面深化改革的大的棋局下部署的，全面深化改革显然不同于以往的任何一次改革，以往的改革是以“经济体制改革为主导”的改革。对于经济体制改革，哪怕就是30多年前刚开始启动的时候，我们也并非一无所知，起码那个时候我们有前苏联国家的经济体制改革的经验可做参照，而且在此之前我们围绕市场化的改革也进行过多方面的探索，比如商品经济问题。
        但是这一轮的改革强调的是全面深化改革，经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设，甚至包括国防、外交各个领域的改革一起联动，大家一起改革。用十八届三中全会文件的说法，这是关于国家治理体系、治理能力的全面变革。这样的变革对我们来说，是没有参照系的。古往今来，哪个国家在历史上曾经有过这样的改革呢？没有。对于经济体制的改革，我们的学界还可以写出一本 《改革经济学》，但是对国家治理能力的现代化变革，我们既缺乏学理支撑和方法的支持，又缺乏人类社会曾经有过的参照系，改革的难度可想而知。
        这一轮的财税改革开宗明义地把财税定义为国家治理的基础和重要支柱。我们能够理解这样表达的初衷，意思是说让财税体制改革为全面深化改革铺路搭桥。全面深化改革，实现国家治理体系现代化从哪里入手呢？就是要从财税体制改革入手，这是非常清楚的战略布局。但是这样的改革我们没有经历过。以往的财税体制改革是怎么改的呢？是根据市场经济体制的建设步伐走的，经济体制改革走到哪，财税体制改革就跟到哪。比如说20年前，1994年财税改革的目标定位在建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制的基本框架。但是这一轮财税体制改革就不一样了，它要为国家治理的现代化铺路搭桥，起基础性和支撑性作用，不仅要适应经济体制改革的要求，而且要适应政治体制改革的要求、文化体制改革的要求、社会体制改革的要求、党的制度建设的要求以及生态文明建设的要求。
        习总书记有句话，说财税体制改革实际上是全面深化体制改革的交汇点。这个交汇点是什么呢？它等于是中枢环节。我在这个领域追踪了几十年，一直关注财税体制改革进程，哪见过这样的财税体制改革。再者，学理上也是缺乏的，方法论的支持也是缺乏的，以往的经验只能作为参考。所以，对这一轮的财税体制改革，我们必须用全新的理念和方法去理解它，不能用传统的思维、传统的方法去理解。这就意味着，这一轮的财税体制改革的艰巨性和复杂性远远高于以往任何一次改革，因而也带有极大的不确定性。
        财税体制改革听起来非常复杂，涉及到我们日常生活当中的东西太多太多了，但实际上又非常简单，就是财和税两个字。财税是干什么的？一方面是收钱，另一方面是花钱，收入与支出构成了财税体制运行的主线索。
        按照十八届三中全会决定的部署和深化财税体制改革总体方案的安排，财税体制改革主要涉及到税收制度改革、预算制度改革和财政体制改革三个方面。税收制度的改革解决的是钱从何处来的问题，这个和企业是直接相关的，牵动着企业的利益和格局。预算制度改革牵扯到钱如何运作，这和企业也是直接相关的，比如说政府的各种投资支出，各种购买服务的支出，直接构成了对企业产品的付出与追求。财政体制改革是不同级次政府之间关系的改革。我们把这三个方面的改革说清楚了，财税体制改革运行的机制和路径也就能够掌握了。
        二、税收制度改革的内容是“六税一法”的改革，改革的“牛鼻子”是逐步提高直接税的比重，这是改革的主要目的。
        税收制度改革改什么，怎么改？按照财税体制改革总体方案，可以概括为“六税一法”。“六税”包括增值税、营业税、消费税、个人所得税、房产税和资源税。“一法”指《税收征管法》。“六税一法”改革的基本路径是逐步提高直接税比重，逐步把针对自然人征收的直接税的份额做大，把其占全部税收的比重做高，这就是这次改革的主要目的。中国人有句古话叫“牵牛鼻子”，逐步提高直接税比重就是整个财税体制改革的“牛鼻子”，“六税一法”的改革都是通过这个环节来展开的。
        为什么要提高直接税的比重呢？这有两个原因。第一个原因是我们现在税收总盘子当中来自于间接税的比重超过7成，遇到了很多问题，不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。比如说消费税，我们的消费税是怎么处理的呢？表面上看是企业负担的，但实际上是由消费者负担的，企业堂而皇之地把它加在价格上，然后再把它销售出去。中国的税收去年是12万亿，按70%计算，大概有将近9万亿的税隐藏在各种商品价格当中。这是我们中国税收制度的一个点睛之笔，我们把它称之为价格的通道税。这个做法在以往问题不大，但是在当前遇到了很多问题。我们现在强调市场在资源配置中起决定性的作用，市场是讲供求交易所形成的价值，商品的价格不能失真，必须是真实的反映。如果70%的税都融入价格，那么还怎么用价格来引导市场呢？
        目前中国税收总盘子当中来自于企业缴纳的税收占90%，政府收了10万亿的税，其中有9万亿来自于企业，这有什么不好呢？也许我们没感觉，但实际上问题越来越多了。我们说中国的宏观税负并不重，因为跟国外比较我们是不重的，30%多一点，但是企业的税负是沉重的，中国的宏观税负就约等于企业税负。企业税负重的原因在哪里呢？中国有一句老话员“千斤重担众人挑”，每个人分担一下就不重了，但是千斤重担如果压在一个人身上，非把他压倒。政府收10块钱，其中9块钱是企业缴纳的。这种情况是不能长期持续下去的，怎么办？就是要通过税制改革，建立现代税务制度。现代税务制度的一个典型特征，是让企业自然人同时成为纳税主体，让间接税和直接税同时成为我们的税种资源，增加对个人或自然人征收的自然税，这是这次税收制度改革的重要目标。
        这次中央经济工作会议文件明确提出，“营改增”是定向减税的一个主要工具。2013年从8月份开始推广，增值税发票具有抵税的功能，当年减了1200亿，2014年减税的额度是2000亿。今后还要进一步调解增值税的税率，标准税率17%不会维持太久，肯定要减。我们做个测算，假定说减一个百分点，全国就减2200亿；减2个百分点，降到15%，那就是4100亿～5100亿。财税部门现在测算“营改增”能够减多少税的时候，是按照9000亿到10000亿测算的。
        “营改增”减轻了企业的税负，同时也为直接税的增加腾出了空间。企业间接税这块下来了，个人直接税这块上去了。直接税怎么上呢？就是个人所得税。现在个人所得税是分类所得税。所谓分类，就是你在缴纳个人所得税时，我要先问你是什么性质的所得。薪金所得交薪金所得税，劳务所得交劳务所得税，对号入座。将来怎么改呢？将来的个人所得税是不分类别的，是以个人为代表，所有个人所得加在一起统一计税。这意味着什么？对收入高的人来说意味着增税而不是减税，只有低工资的人才有可能减税。
        因此，我们目前的《税收征管法》要改，主要做两件事。第一件事是把征管的主体从企业转移到个人，建立对个人征税的税收征管体系。第二件事是建立第三方涉税信息制度。在互联网时代要想掌握人们的经济信息，并不是很难的事情。只不过是因为我们现在的信息是孤立的、分散的，公安有公安的信息，银行有银行的信息，税务有税务的信息，互不通气，不能实现共享。将来，要使所有的信息税务局都可以使用，这样整个征税体系就比较容易建立了。
        三、预算制度改革的目标是“全面预算，公开透明”，《预算法》重新修订并实施是预算制度改革的突破性进展，但目前只落实到了政府财政预算，政府基金性预算、社保预算、国有资本经营预算都没有落实。
        预算制度的改革牵扯到政府财政支出的使用，改革的目标要求是“全面预算，公开透明”。这项改革到去年的8月底已经有了突破性的进展。从1995年开始实施的《预算法》已经修订，从今年1月1日起正式实施。大家可以期待在全面规范、公开透明方面将会有实质性的进步。但是目前还是个半截子工程，只是走了第一步，并没有全部走完。为什么呢？政府预算应当包括所有的政府收支。现在中国预算实际上是4项预算，第一项是财政预算，第二项是政府基金性预算，第三项是社保预算，第四项是国有资本经营预算。但是目前只落实了第一项财政预算，其它三项预算都没有落实。
        新《预算法》在修订过程中遇到了很大的难题，很大的障碍。笼统地讲“全面规范，公开透明”没有人反对，但是一到具体问题就不能落实。目前只落实到什么地步呢？落实到第一个预算，就是一般公共预算，也就是大家所说的财政预算，或者是全国人民代表大会审批的预算。这笔预算，有细目，收入包括什么？支出包括什么，收入范围也有明确的界定。但是其他三项预算，就没有详细具体的内容了，只是笼统地讲讲。笼统怎么讲呢，就是按照国务院有关规定办理。这意味着什么，意味着没有落实。为什么没落实呢？原因很简单。比如说政府基金，现在一共有29项基金，再加上一个地方政府的土地税，企业除了交税之外也要交这些基金的，否则这些基金从哪来？但是这29项基金分属于中央政府的各个职能部门，你动哪一项基金就是动哪一个部门的奶酪，在改革推进的过程中这个关系就没有能够打透。
        四、财政体制改革是调整中央与地方之间的财政关系，目前还处于原则性的笼统的地带，缺少操作性的具体界定。
        目前这项改革的路径还不十分清晰，目前有关的规定只写了两个问题，第一是进一步理顺中央和地方政府的收入划分，第二是建立事权与支出责任相匹配的职责体系。这两个问题也都只是笼统的规定，缺少操作性的具体内容。
        在中央与和地方政府的税收划分上，也只是讲讲原则。中央税是指中央掌握的信息充分的税种，便于在全国调动的税务，划为中央税或中央税的比例分成；那些区域性的税种，地方管理的比较充分、便于管理的，划为地方税或地方税的比例分成。这样的说法是放之四海而皆准的道理，早已经写进教科书了。但具体说哪些税种是归中央，哪些税种归地方，并没有说法。
在支出环节，中央和地方政府之间如何划分事权，文件也只是原则地讲到，全国性的事务归中央，区域性的事务归地方，全国性和区域性搅在一起的由中央和地方共担。但具体哪些事权归地方，哪些事权归中央，还没具体的界定。
        目前迫在眉睫的问题是，“营改增”之后，按照2012年数字计算，全国有1600亿元的营业税转为增值税了，转移之后怎么办，目前尚没有具体安排，只是说这笔钱还给地方使用。钱归地方了，但是税种还不是地方的。到今年年底全国范围之内要全面实行“营改增”，营业税作为一个税种在中国就彻底消失，那么与之相关的地方税务局的具体业务就有一半以上转移到国税，这件事该怎么办，目前没有定局，需要我们进一步观察。
        为什么这两个问题项目前还都处于原则性的笼统的地带，原因是它不仅涉及到财税体制的改革，而且牵扯到整个社会的体制。中国的政体向何处走？中央和地方之间该做怎么的责任分工，目前还没有定义。所以对于中央与地方的财政改革我们还要做观察。有一句话叫做春江水暖鸭先知，我想说的是，财税改革在今天的改革当中，所处的位置非常重要。你要了解经济改革，就先要了解财税改革，用财税改革去体会经济，体会全面深化改革。所以，在经济发展新常态的背景下，我建议大家分出一部分精力盯着财税体制改革，由此做出经营行为的调整。只有这样，企业才能立于不败之地。